民国10年秋冬之际，北京政府在大风暴中有如面临末日，主要是财政窘困，到处闹穷，各省军阀索饷，各部职员索薪，列强讨债，还有中交两行限制兑现，财政总长李士伟不能到任。

10年冬天，闹穷变成了一个大风潮，11月14日教育部部员举行“同盟罢工”，其他各部部员也因欠薪而“怠工”，日常政务因之停顿。参谋部自动请求解散。陆军总长蔡成勋、海军总长李鼎新、司法总长董康、教育次长代理部务马邻翼都因部员索薪而请求辞职。各省军阀一面截留税款，招兵买马，同时还以十万火急或百万火急的电报向北京讨饷，口气愈来愈凶恶。日本人则散布谣言，说是五国将共管中国财政。于是从11月16日起，北京、天津、汉口等处中交两行发生了挤兑风潮。18日外交团议决，拨出关税余款600万元为两行兑现的准备金，可是总税务司英国人安格因为关税余款是公债的担保品，拒不拨付。

外债借不到手，外国债主又毫不留情地催讨到期的欠债，使到北京财政部走投无路。日本首先想出了“借新债还旧债”的办法，于是各国纷纷效法。北京政府赖此饮鸩止渴。

当华盛顿会议开幕的前几天，美国烟酒借款已经到期，10年11月1日，经手借款的美国银行团代表阿卜脱向北京政府也提出了“借新还旧”的办法，建议成立1600万美元的新借款，用以偿还烟酒借款1100万美元及其利息66万美元，并须扣取赎回美国人所持有的湖广铁路债券130万美元及其利息108万，新借款指定以烟酒税为担保品，设立一个以美国为稽核员的烟酒税稽核所主持其事。

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