随着中国人移居国外人数的日益增多，对华侨应怎样认识，应采取怎样的政策，也渐渐成为历代中国政府要面对的问题。从总的来看，由唐朝至晚清，历代王朝不仅不允许人民移居国外，并且也不准人民在国内流动移居。将农民固定在世代居住的土地上从事耕作，既便于政治上加强控制，也有利于榨取赋税和劳役，这是建立在自然经济基础上的中国封建政府的基本国策。因此禁止人民出国也是很自然的。虽然历代政府都有种种的禁令，但由于和周边国家与地区，特别和东南亚有着频繁的贸易关系，就会有中国人因贸易关系而“流寓”海外，成为长期“住蕃”的华侨。这些已定居国外的华侨，被历代王朝看成是“流落”在外的“无赖之徒”、“弃民”，因此绝不会考虑如何去保护他们。当华侨遭受迫害时，如1740年“红溪惨案”发生后，清政府的各级官员虽然反应不一，但有一点是共通的：即那些惨遭荷兰殖民主义者残酷杀害的华侨是“自弃王化”、“彼地土生，与番民无异”，因此他们的被残杀是“孽由自作”。华侨是地地道道的“海外孤儿”。

到了19世纪末的晚清时期，历代王朝执行的禁止中国人出国定居的态度有了转变，这其中的主要原因是：第一，1860年第二次鸦片战争以清朝的失败而结束，《北京条约》规定允许英法殖民主义者可以自由在中国招募华工。虽然早在上一个世纪就有中国东南沿海人民被西方殖民主义者用武装掳掠为奴工的历史，这些在清政府看来是非法的，但上述条约的规定，标志着华工出国是完全合法的。从此，华侨出国就没有什么禁令阻拦了。于是大批中国贫苦百姓卖“猪仔”当华工，背井离乡，走出国门。华工出国使华侨人数从19世纪初的100万左右增加到20世纪初年的近千万，大部分还是侨居在东南亚。华侨人数增加，他们在海外受到歧视和压迫的事例也不断增多，因此他们迫切要求清政府给予保护，如菲律宾华侨在1880年以后曾经四次具禀要求在该国设立领事馆就是例子。第二，19世纪末华侨经济力量有了相当的增长。华侨在国外，为谋求生存，可以说三百六十行，行行都干。由于大多数西方殖民主义政府都明令禁止华侨拥有土地，因此他们只好小本经营，从事小买卖。凭着他们的勤敏、刻苦、进取精神，买卖越做越大，有的人积敛了相当的资本，成了原居民和西方殖民主义者之间的中介商。他们以此为基点，逐渐进入制造业、种植业、金融业等领域。到了19世纪末至20世纪初，在华侨聚居的东南亚地区逐渐出现了一批拥有几千万元资本的巨富。这些人熟悉侨居地语言，了解那里的情况，和当地政府也有良好关系，而且由富而贵，凭借财势，他们成为当地的侨领。出于内政的需要，清政府开始重视华侨的“钱袋子”，自然也十分重视富甲一方的侨领们。其三，清王朝的“天朝”地位在西方殖民主义面前被彻底粉碎了，特别是在第二次鸦片战争失败后，朝廷文武大员中越来越多的人看到了“亡国”的危险，在内政方面他们提出了发展工商业以求富国强兵的主张。发展工商业需要资金，而东南亚华侨口袋里的钱正是他们所需求的。而要利用华侨的经济力量，首先要保护他们，要赢得人心。这样，在清朝同治年间(公元1856—1875)，清朝逐渐改变了对华侨的看法，开始采取保护侨民的措施。

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