天下未有无人民而可称之为国家者，亦未有无政府而可称之为国家者，政府与人民，皆构造国家之要具也。故谓政府为人民所有也不可，谓人民为政府所有也尤不可，盖政府、人民之上，别有所谓人格（人格之义屡见别篇。）之国家者，以团之统之。国家握独一最高之主权，而政府、人民皆生息于其下者也。重视人民者，谓国家不过人民之结集体，国家之主权即在个人（谓一个人也）。其说之极端，使人民之权无限，其弊也，陷于无政府党，率国民而复归于野蛮。重视政府者，谓政府者国家之代表也，活用国家之意志而使现诸实者也，故国家之主权，即在政府。其说之极端，使政府之权无限，其弊也，陷于专制主义，困国民永不得进于文明。故构成一完全至善之国家。必以明政府与人民之权限为第一义。

因人民之权无限以害及国家者，泰西近世，间或有之，如十八世纪末德国革命之初期是也。虽然，此其事甚罕见，而纵观数千年之史乘，大率由政府滥用权限，侵越其民，以致衰致乱者，殆十而八九焉。若中国又其尤其者也。故本论之宗旨，以政府对人民之权限为主眼，以人民对政府之权限为附庸。

政府之所以成立，其原理何在乎？曰：在民约。（民约之义，法国硕儒卢梭倡之，近儒每驳其误，但谓此义为反于国家起原之历史则可，谓其谬于国家成立之原理则不可。虽憎卢梭者，亦无以难也。）人非群则不能使内界发达，人非群则不能与外界竞争，故一面为独立自营之个人，一面为通力合作之群体。（或言由独立自营进为通力合作，此语于论理上有缺点。盖人者能群之动物，自最初即有群性，非待国群成立之后而始通合也。既通合之后，仍常有独立自营者存，其独性不消灭也。故随独随群，即群即独，人之所以贵于万物也。）此天演之公例，不得不然者也。既为群矣，则一群之务不可不共任其责固也。虽然，人人皆费其时与力于群务，则其自营之道，必有所不及。民乃相语曰：吾方为农，吾方为工，吾方为商，吾方为学，无暇日无余力以治群事也，吾无宁于吾群中选若干人而一以托之焉，斯则政府之义也。政府者，代民以任群治者也，故欲求政府所当尽之义务，与其所应得之权利，皆不可不以此原理为断。

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