徐树铮时任西北边防筹备处处长，得知外蒙古的情况后，立即提出“西北筹边大纲”十条，要求派兵充实边防，并建议由大总统特任“西北筹边使”一名，以节制西北边境部队，兼兴办垦务，开发西北。

徐世昌对徐树铮的想法很感兴趣。他对徐树铮说，外蒙古问题复杂，如果处理不善，势必影响国家主权，甚至引起外交干涉，所以非有雄才大略的人物，不足以胜任此艰巨任务。言下之意，徐树铮本人就是解决外蒙古问题的不二人选。

徐世昌说到做到，随后就向国会提出了“西北筹边使”官制案。按照官制案，西北筹边使拥有非常大的权限，可以负责热河、察哈尔、绥远、甘肃、新疆、内外蒙古等地的边防。

当时各省地盘都已被捷足先登者染足，西北地大物博，大有可为，而且外界又都知道了老徐有意让小徐担任西北筹边使的消息，因此官制案一经提出，便招致了各派疑忌。首先跳出来反对的是直系，该系议员指责政府在因人设官，摆明就是让徐树铮控制西北。他们还对已与徐树铮闹翻的张作霖进行挑拨，说徐树铮经营西北是在为吞并东北打基础。张作霖愤怒之下，授意东三省六十余名议员投票反对。

虽然国会内的反对声浪很高，但安福系毕竟占有绝对优势，所以官制案仍勉强得以通过。

官制案一过，徐世昌即特派徐树铮为西北筹边使，之后又任命他为西北边防军总司令，准其招募军队。

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