有章士钊所做的前期设计和铺垫，乍看起来，临时执政似乎已经具有了可以不受任何方面掣肘的大权，完全能够按照自己的设想大干一番。段祺瑞也曾雄心勃勃地对幕僚们表示，自己将对政府做“根本改革”：政府用人将重才而不重党阀派系，外交取独立态度，财政要治本，不借外债。总之，就是要使国内实现不分派系的大统一，国际上则不再依赖于任何列强。

然而设想是美好的，现实却是残酷的。经历直皖战争和江浙战争，皖系的军事实力已丧失殆尽，“最后的堡垒”卢永祥也成了无兵无勇之人，段祺瑞所能依恃的仅为一批文人政客和官员，可以说是“手无寸铁”。

没有本系实力作为后盾，就算是有再精妙的制度设计，也无法按个人意志行使权力。最早让段祺瑞体会到这一点的，是对章士钊的任用。作为段幕现阶段的首席幕僚，章士钊在天津时即为段祺瑞的秘书长，到京后，段祺瑞已内定他为执政府秘书长。岂料张作霖力荐段祺瑞的另一个幕僚梁鸿志出任该职，段祺瑞拗他不过，只好改委章士钊为司法总长。虽说章士钊精通法律，当司法总长也算是专业对口，但毕竟非原来所愿。

不仅张作霖对中央事务有插手欲，冯玉祥也同样不遑多让。就在段祺瑞抵京的当天，冯玉祥对他手下的重要将领说：“段已到京，张雨亭（张作霖的字）再到京，即是段、张、冯三大头，若说不干涉政事是不可能的，就是段大元帅（‘国民军大元帅’，用以指段）出山，也是个木头人。”

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