可是，从职务上看，归国后的伊藤博文居然只任宫内卿，次年又升为宫内大臣。伊藤博文本是明治政府最核心的人物，为何自愿担任一个“闲职”呢？其实，伊藤博文尚在欧洲，右大臣岩仓具视便因喉癌病故。伊藤博文刚回到东京，时任太政官的三条实美便推荐他继任右大臣。熟悉宫中实情的伊藤博文早已预见，自己若想推行内阁制度，最大的障碍便在保守的宫内。他谢绝了三条实美的邀请，反而推荐萨摩阀的黑田清隆担任右大臣。明治天皇素来不喜黑田清隆，伊藤博文心知肚明，但他假作不知，夸奖黑田清隆行事大刀阔斧，正是右大臣的最佳人选。果然，明治天皇听说黑田清隆是右大臣的候选人，表示坚决反对。于是，右大臣职位空缺，一时间实施了近30年的太政官制度陷入了僵局。

对于醉心于内阁制度的伊藤博文来说，这是个千载难逢的机会。他专门面见明治天皇，还细细地写了折子，向他分说实施内阁制度的诸般好处。在取得了明治天皇的同意后，明治十八年（1885年）12月，太政官制度废除，内阁制度在日本建立起来。

实施内阁制度已经板上钉钉，但围绕着首届内阁总理大臣的人选问题，明治政府内部意见不一，争执不下。原太政官三条实美是名义上的官员之首，但大久保利通遇刺后，政府中枢人物乃是伊藤博文。论才能，论人望，伊藤博文胜出毫无疑义。但若论出身，两人乃是云泥之别。三条实美乃是藤原北家的嫡派，家世清贵无比，而伊藤博文世代贫农，父亲做了养子才获得了小小的足轻身份。两位候选人各有所长，却也各有软肋，参与总理大臣提名的众位参议面面相觑，不约而同地闭口不言。

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