最早暴露出问题的，是青苗法。

平心而论，青苗法的设想并不错，考虑也算周全。按照熙宁二年九月条例司颁布的规定，农民贷款是自愿的，地方政府不得强行摊派。还贷的时候，愿意还钱就还钱，愿意还粮就还粮，还粮按照市场上的平均价格计算。如果遇到自然灾害，允许在下一个收割季节再还，不得催要。[50]

可惜执行起来，就不是那么回事。

首先是明令禁止的强行摊派在各州县盛行，以至于朝廷不得不在青苗法实施三个月后就再发诏令，要求巡视员认真检查，发现违令官员立即通报。然而话音刚落，第二个月就接到河北安抚使韩琦的报告，强行摊派屡禁不止，就连根本不种地的城市居民也被要求借这种农业贷款。[51]

神宗想不通。他问司马光，问题出在哪里呢？他听到的普遍反映，都认为青苗是良法，只是用人不当。

司马光说：依臣之见，法亦不善。

宋神宗说：已经三令五申不得强贷了呀！

司马光说：巡视员却在暗示地方官摊派。开封境内十七个县，只有陈留严格执行自愿贷款的原则，结果没有任何人来借钱。其他县贷出那么多款，不摊派怎么可能？[52]

那么，地方官又为什么要顶风作案呢？

很简单，就因为他们是地方官。在帝国体制下，地方与中央是上下级关系。因此，青苗贷款在中央是政策，到了他们那里就是政绩。他们也很清楚，虽然宋神宗和王安石都说贷款不能勉强，其实内心深处是希望青苗法成功的。成功的标志当然只有一个，那就是贷出很多钱收回很多利，民众还表示感恩戴德，只不过后者可以造假，前者必须当真。

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