日期：2009-09-22 09:59:59

第三，依照规程办事的运作机制。这包括两个方面，一是要有规矩，二是要按规矩办。在中华帝国，应该说是事事有规矩，但常常不按规矩办。举一个例子，北周（西魏）是南北朝时期均田制推行最为坚决的一个政权。为了执行均田，北周法律上还规定了“正长隐五户及丁以上、及地顷以上，皆死”，力求严格执行均田，打击隐匿人口的行为。但事实怎么样呢？当时，每对夫妇应受一百四十亩，未婚的男子受田一百亩；受田年龄从十八岁开始受田，到六十五岁年老退田。然而，根据考古发现的敦煌石室资料中《郑延天富等户户籍计帐残卷》（斯坦因汉文书第613 号）记载，残卷所涉及的三十三户中，只有六户授田达到规定数字；而其余各户授田数量则远远达不到规定标准。这一文件，经中国学者考订为西魏大统十三年（547）的户籍或计帐。这就说明地方政府行政时，并没有完全按照规则行事，有法不依的情况很多。

第四，形成正规的决策文书。这一点，在秦帝国时就已经是这么做的了。传国玉玺是干嘛的？就是在圣旨上盖章用的。在考古发现中，从春秋战国到明清时期，历代都出土了大量的印、玺，这就足以证明当时普遍使用文书材料，而不是用口授的形式发布命令。至于我国的公文制度形成的时间，按照卜宪群先生《秦汉官僚制度》一书的说法，虽然“我国的公文制度的萌芽可追溯到国家形态产生的初期”，“战国列国随着官僚制的确立也都建立了相应的公文制度”，但是“更为系统化的制度形成于秦汉时期。秦汉公文无论在类型、运转程序及制度规定上都为中国古代公文的发展奠定了基础。”秦始皇统一天下之后，废分封而代之以郡县制，为了管理这个庞大的帝国，就建立了从中央到地方、层级节制、金字塔形的庞大的官僚系统。在这个官僚系统中，政府信息就是以文字材料形式传递的。当时秦始皇为了建立统一的政府信息传递系统，是很花了一些气力的。他实行了一系列的重大举措。第一，书同文，统一信息的编码方式。第二，开驿道，设驿站，建立发达的交通网络，为信息传递提供物质保障。公文的传送依照：“近县令轻足行其书，远县令邮行之。”即近距离传送用走得快的人传递，而远距离的公文则由邮驿传送。第三，完善书吏制度。书吏的主要任务之一就是收贮档案、办理各种文书。第四，完善公文制度，文书逐级下达和上呈。可见早在秦帝国时期，公文就已经被作为实施行政管理和政治统治的基本形式，官府的日常工作被形容为是“行一文书，出一告示”。这既说明我国官僚制度在当时的先进性，也反应出其规模非常之大，已超出了口授命令能够控制的范围。

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