改革开放后，城乡界限将土地划分为两种不同性质：城市土地和农村集体土地。

城市土地归国家所有，地方政府对国有建设用地享有出让、使用、收益、处分等权利；农村土地归集体所有，大部分是永久基本农田、林地等，仅能作为农用，只有零散的土地可以用作建设用地，比如宅基地、修建村道的公益性建设用地，以及兴办乡镇企业的经营性建设用地。

长期以来，地方政府如果要将农村土地用于其他建设，必须通过征地程序，将农村土地的性质转化为国有建设用地，再有偿出让给开发商，或划拨用于公益事业。

这种用地模式有好的一面，也有不足的方面。

通过征收方式，城市赚取了土地差价，用于补充地方财政，发展城市建设。农民和村集体获得一些经济补偿，却永久性地失去了土地的所有权、使用权。

在目前的政策下，乡村土地仍然不可用于外来建设，大型产业项目很难落地乡村。

同地不同权的土地制度，虽然很好地保护了全国18亿亩耕地红线，但也导致农村产业发展远远滞后于城市。

原先在县域之内，城镇开发占用多少农地，可从农村新增同等面积的农地补上。比如通过拆旧区（闲置的农宅、废弃的厂房），将村民转移至小楼集中居住，原来的农村建设用地则复垦为耕地。

在一减一增之间，往往会节余出不少建设用地指标，农村便可将其卖到城市中换取资金，分享城市化红利。

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