熙宁四五年间，荆公制订新法，陆续颁行天下。浙西各地，除青苗、免役、市易等外，更须兼行水利和盐法。

盐是任何人生活中不可或缺的必需品，愈是穷人，盐在消费比率中的地位愈高，向来是政府重要的税源。宋代，盐和茶且因是政府专卖的物资，在国家财政收入上，占有非常重要的地位。

江南是食盐的主要产地之一，政府在各地遍设榷场，统一购销。由于公定的收购价格偏低，不但使盐民的生活困苦不堪，而盐法尤为峻刻，小民偶犯盐例，立即流配（充军），于是强者常常结合为一支数百人的盐枭集团，多带刀杖，公然武装贩运。地方政府兵力不足，无力制止，又因他们除了贩运私盐外，不做其他坏事，所以也就睁一只眼闭一只眼地不管他们了。但是私盐在总产量内占了相当大的数量时，便明显影响国家收入，中央政府就不得不管了。

熙宁五年（1072），据两浙发运使的报告，杭、越、湖三州，不行新法，盐的公卖收益不足。于是，中央派遣卢秉提举两浙盐事。

王安石初设制置条例司，第一次派赴各路考察农田水利的八个特使，卢秉是其中的一人，根据卢秉调查地方盐业所制订的改革方案，就叫“卢秉盐法”，名义上虽说是要振兴盐业，改善盐民生活，实际上则是欲以酷烈的刑罚，杜绝私盐的贩卖而已。

卢秉奉派前来督导两浙盐务，一方面调派北方的军队一千人到杭、越、湖来，加强缉私的力量；一方面厉行盐法，计算历年来盐户的亏课，不如期清偿者，一律用刑狱追索。沿海制盐的灶户，被迫得走投无路，家破人亡者，比比皆是。有人奏劾他任事以后，盐课虽然增加了，但是刑狱累累，甚至有母亲手刃亲生儿子的惨事发生。据苏轼所见：“两浙之民，以犯盐得罪者，一岁至万七千人而莫能止。”（《上文侍中论榷盐书》）但是，王安石强辩道：“捕盐法急，可以止刑。”

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