假如公共机构的管理者受到种种束缚，也就谈不上什么管理了。管理者要通过协调工作人员的工作来实现该机构的组织目标。对管理者而言，要做好这一点，组织目标必须明确，工作人员的工作必须有效，管理者的权力必须充足。我相信，读者通过后面的章节会认识到，在公共机构中，上述条件极少能够满足。通常的情况是：组织目标极其含糊，工作人员的行动效果很差，管理者的权力十分有限。

然而，管理者也确实做了点事情。人们打电话叫警察，他们（通常）会来；孩子们去上学，教师们已经备好了课；森林失火，护林人员会采取措施；工人退休后，社会保险汇款单就会开始寄过来；接到作战命令，士兵们就会投入战斗。即使在沃特敦，只要你在机动车辆注册处排上足够长时间的队，你就会领到一张驾驶执照。

如果你认为所有的政府官员都是彻头彻尾的自私者，只顾着谋取最大的私利，那么，上面列举的许多情况就不会发生了。为什么老师不在课堂上让学生玩游戏或消磨时间来逃避工作量呢？大多数学生都不会主动向父母抱怨他们在学校里没有好好学习，光玩了；即使他们真的抱怨，校长们想要辞退一名教师或降他的工资也很困难。士兵们为什么不开小差而要打仗？假如他们真要临阵脱逃，也只有离他们很近的军官才会知道，何况可能这些军官自己也存有逃跑的念头。有人说他的汽车被盗了，如果警察不把这个事情报告给他的上司，他们的上司绝对不会知道是否有汽车被盗，不知道他们是否采取过任何行动去寻找汽车。当然，某些教师确实不讲课，某些警察并不做调查，某些士兵也不打仗，但大多数还是在履行自己的职责。

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