罗马皇帝拥有强大的权力，这是任何人都没有异议的历史事实。然而，强大的权力也意味着肩负更多的责任。图密善在继任帝位时踌躇满志，并且他很年轻，还是一个讨厌虚伪的人。他觉得皇帝和元老院共同统治帝国的做法是奥古斯都掩人耳目的伎俩，皇帝才是实际的统治者，他毫不掩饰自己的这种想法。图密善接下来经手的是对“第一公民的辅佐机关”（Concilium Princepium，我译为“内阁”）的改革。

我在《罗马人的故事06·罗马统治下的和平》中已经讲过，开国皇帝奥古斯都创设的这个机关最初的成员为21人，之后不久增加到26人。具体来说包括“第一公民”即皇帝，任期一年的执政官1人，从公职人员中各选出1名代表担任相当于现代的部长的法务官、财务监察官、按察官、财务官，以及从元老院元老中抽签选出20名成员。皇帝兼任执政官的年份比较多，也有不设置财务官的年份，即使设置也大多由皇帝兼任，所以成员人数不是固定的。不过由这个“内阁”实际负责帝国的统治才是创设者奥古斯都的真实用意，这项制度在之后的100多年也一直不间断地保持着。

图密善实施的改革是减少原本属于元老院的20人的名额，代之以骑士阶级出身的人。

骑士阶级在罗马社会中是低于元老院阶级的第二等级。共和政体时代的国政被元老院垄断，所以骑士阶级一直专心于经济活动，可以把他们理解为属于“经济领域”的人。但是进入帝政时代后，政界向这些人敞开了大门。奥古斯都、提比略、克劳狄乌斯以及其他皇帝都热衷于起用骑士阶级出身的人。骑士阶级在共和政体时代本来是骑上战马参与祖国国防事业的骑兵，因此得名。在进入帝政时代之后，这个名字已经失去了实际意义，这些人成了皇帝任命的行政官僚。皇帝需要培养这种为自己卖命、对抗元老院的帮手。

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