虽然中国封建时代中期以后，由于追求稳定成为压倒一切的政治需要，政治格局上的强干弱枝，内重外轻就成为普遍的现象。但明清对这种趋向的强化还是令人瞩目。其特点是，在机构设置上，中央繁复而地方粗简；在权力分配上，中央权重而地方权轻。清代的督抚虽已从派出官员向地方行政官员转化，但作为一省或数省的最高长官，其属员却寥寥无几，办事只好依靠自家聘请的幕僚。其余像三司、学政道、府、县（州）各级地方官员，虽有僚佐属员，但却均嫌粗简，真正办事，还要借助非正式行政系统的“师爷”体系。至于权力分配就更是不平衡，所有称得上算个事儿的地方事务，无论军政、财政、民政、刑政统统要由中央来裁决决断，县令以上的人事升迁调配，也均由中央定夺。再加上督、抚、布、按、学五大员职权交错，相互牵制，均有单独上奏之权，地方政府除了秉承皇帝的意旨办事之外，几乎没有什么自主权。所以，有清一朝，地方官员以缺乏能臣闻名，即使贵为封疆大吏，也普遍缺乏开拓精神，绝大多数都是唯唯诺诺，但求无过的庸庸碌碌之辈，一事当前，不论缓急，先以请旨为上。“一切事宜必得圣明指示，方有裨益。”1清代中前期虽也曾出现过一些近乎能臣的督抚，像汤斌、鄂尔泰、田文镜、陶澍等，但也只有陶澍一人算是有点开拓性，但所办的两件大事，漕粮海运与盐政的废引改票，办的时候重重阻碍不说，实际也都没办完。乾嘉时文名远播的洪亮吉在那篇因而得罪远成的奏折中说道：“在外督抚诸臣，其贤者斤斤自守，不肖者亟亟营私，国计民生非所计也，就目前而已。官方吏治非所急也，保本任而已。若久远者，以为过忧，事兴事革，以为生事。”2鲁迅先生曾论及乾隆，说乾隆自命为英主，所以手下不需要贤臣和能臣，只得意那些不好也不坏的中才。事实上，清代政治制度所强调的，正是乾隆老儿所想的。

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