自8月下旬开始，北京一些大中学校的红卫兵先后离京“南下”、“北上”、“东进”、“西征”，向全国播撒“文化大革命”的火种。与此同时，各地的红卫兵也纷纷涌入北京，接受毛泽东的检阅，取首都红卫兵“造反”之“经”。至28日，外地来京学生已达14万人。在31日毛泽东第二次接见红卫兵后，出入北京的学生人数更逐日递增。在这之后，每天来往北京的红卫兵成倍增加，已难以数计。为安排好来京红卫兵的吃住问题，周恩来想方设法，费尽了心思，最后就连中南海国务院办公的地方也住进了几千名红卫兵。

在千方百计安排好来京红卫兵的日常生活、组织好毛泽东一次次接见活动的同时，周恩来集中考虑的一个问题，就是如何向北京、向全国的红卫兵进一步讲解党的各项政策。

鉴于北京红卫兵“破四旧”中发生的种种情况，周恩来不难想象全国各地已经和即将要发生的各类问题。他这时的想法是，由党中央下达一份有关红卫兵的文件，以便对全国红卫兵的行动加以指导、约束。在8月31日接见大会上，周恩来号召红卫兵要向解放军学习，遵守“三大纪律八项注意”，保护群众利益，保卫国家财产，造成良好的社会主义的新风气；并宣布了中央关于各地大中学生分期分批来京串连的决定。第二天，他又在首都大中学校红卫兵代表座谈会上提出：当前红卫兵面临的两大问题，一是组织起来，二是学习政策，为此，有必要搞一个红卫兵的章程。

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