日军攻占南京后，在南北战场取得暂时胜利的基础上，重新制定了对华政略、战略，决定进一步加强军事力量和扶植傀儡政权，企图军、政两手并用，迫使国民政府屈服。

1938年1月16日，日本近卫内阁公开发表《不以国民政府为对手的政府声明》，并建立对华长期战争体制。但“当时日军的武器、弹药，器材等严重短缺，只有在增设兵团、休整部队、严肃军纪后，才能进行大规模的作战”。为此，日本政府采取一系列政略、战备措施，实行总体战体制，“倾国家全力遂行战争”。进一步扩大军事力量，大本营决定在1938年“上半年新成约11个师团”，并储备50个师团基数的武器、弹药、器材，将军工生产提高到120个师团基数和3500架飞机，到1940年建成60个正规师团、30个暂编师团、250个飞行中队。制定1938年的战略方针，在完成“实质性的准备”以前，“采取纯消极持久战方式，把国力特别是军力的消耗，减少到最低限度”。同时，在占领区加速建立傀儡政权。在北平成立“中华民国临时政府”，在南京成立“中华民国维新政府”，企图以此“促使蒋介石政权实质性的崩溃”。

1938年2月14日，日本大本营下令撤销华中方面军、上海派遣军和第110军的3个司令部，建立华中派遣司令部，统一指挥华中日军。由于华北方面中国共产党领导的游击战争不断发展，“后方地区治安不稳”，为加强华北兵力，先后将第5师团的第9旅团、第16师团、第114师团调至华北。

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