武汉会战前，日本大本营判断，攻占武汉，控制中国腹心地区、击歼中国军队主力井夺取广州、切断中国的国际补给线后，可以迫使国民政府屈服。但事实与其愿望相反。武汉失守后，中国军队主力既未被歼，国民政府亦未屈服，华北敌后战场已经开辟，游击战争广泛展开，沦陷区内，日军占领点线已感兵力不足，难以确保“治安”。此时，日军用于侵华的军队，陆军己达24个师团和1个飞行集团；在中国东北，还配置有防备苏联的9个师团；日本国内，仅留有1个近卫师团。在现有兵力情况下，已无力发动大规模的进动。因而，日本大本营在1938年11月19日制定的《战争指导方针》和12月6日制定的《对中国事变处理方案》决定，放弃速战速决战略，改取持久作战战略，在基本上“不扩大占领地域”的原则下，以局部有限攻势、战略轰炸和切断中国国际补给线，来打击国民政府的抗战意志；并以有力部队击歼后方游击部队，以保持占领区的“治安”；运用中国的人力及资源，“以华制华”，维持对中国的占领；同时加强政治攻势，扶植傀儡政权，谋求结束战争。根据上述原则，日军参谋本部制定的《陆军在华作战指导纲要》规定：华北方面，“确保主要交通线”，“在占据地域内实行大规模之扫荡作战”。为此，在华中“留置6个师团，其余转用于华北方面”，华南则“逐次以守备部队代替，主力转用于华北方面”；华中方面，除“恢复上海、南京、杭州间地域之治安”外，“配置于武汉地区之作战军，协同海军，确保由岳州迄长江下游之交通，以武汉三镇及九江为根据地，摧毁敌人的抗战企图，作战地域，大致定为安庆、信阳、岳州、南昌之间”；华南方面，“以遮断中国补给为目的，配置最小限之兵力”。

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