秦代奉行法家的力主耕战政策,实行“上农除末”的经济方针。“上农”,是崇尚、奖励农业,以农为本。“除末”,是取消、削弱工商业,以工商业为“末作”、“末业”。公元前221年,即秦始皇统一中国的当年,颁布了“更名民曰黔首”的法令,使大部分奴隶变成了农民,进一步肯定了生产关系和阶级关系的重大改变,引起“天下大脯”的欢腾场面。秦始皇在《琅玡台刻石》中说:“皇帝之初,勤劳本事。上农除末,黔首是富。”黔首,是当时统治者对老百姓的称谓。
秦始皇于公元前216年颁布了“令黔首自实田”的法令,他要求全国有田的人自报占有田地的实际亩数。通过这个清查土地的法令,核实田亩,以便按田亩征税。《秦简》中的《田律》规定,田租按占有的土地多少征收,不论垦植与否,每顷田交饲草“三石”,禾杆“二石”。既然饲草和禾杆都按田亩数征收,以谷物为主的赋税也是这样。“令黔首自实田”是对地主阶级有利的法令,实际上在全国范围内从法律上承认了封建土地私有制。只要缴纳赋税,就可以不受限制地占有土地。法律上鼓励土地兼并的结果,出现了《汉书·食货志》中所说的“富者田连阡陌,贫者无立锥之地”的景象。秦律保护土地私有权,凡是偷偷地移动田界的标志,被视为犯罪行为,要科以“赎耐”,即四年徒刑。
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