惟王建国，实曰京师，度地居民，固有前则。东京华夷臻氵奏，水陆会通，时向隆平，日增繁盛，而都城因旧，制度未恢，诸卫军营，或多窄隘，百司公署，无处兴修。加以坊市之中，邸店有限，工商外至，亿兆无穷，僦赁之资，添增不定，贫阙之户，供办实艰。而又屋宇交连，街衢湫隘，入夏有暑湿之苦，居常多烟火之忧。将便公私，须广都邑。宜令所司於京城四面别筑罗城，先立标帜，候将来冬末春初，农务闲时，即量差近甸人夫，渐次修筑。春作才动，便令放散。如或土功未毕，则迤逦次年修筑，所冀宽容办集。今後凡有营葬，及兴置宅灶并草市，并须去标帜七里外。基标帜内，候官中擘画定街巷军营仓场诸司公廨院务了，百姓即任营造。(3)

从这道诏书中可以看出来，这时只是制定出了城建规划，还没有破土动工。之所以没有立刻动工，原因有两个：

一、古代没有专业的建筑工人，劳动力主要依靠农民。农民的主业是种田，城市建设不能耽误农业生产。柴荣规定只有等到农闲时才能开工，农忙时停下来，第二年农闲时再继续建设。

二、城外还有密密麻麻的坟墓，为了给百姓足够的迁坟时间，所以暂时没有开工。但条件是百姓建的新坟必须在新城标记的七里之外，以免影响城市建设。

柴荣在新城区建设中同样没有忘记百姓的利益，他规定，在新城区的规划中，除了已经准备修建街道、仓库、官舍、市场之外的土地，其他的地方允许百姓随意盖房居住。柴荣这三个措施实在太人性化了，考虑的非常周全，让人赞叹感动不已。

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