张角自称大贤良师，是太平道的总首领。他的两个弟弟张梁、张宝自称大医，是太平道核心领导班子成员。他派出八个弟子到四面八方去宣传教义、发展徒众。经过十来年的发展，太平道势力已遍布全部十三州中的青、徐 、幽、冀、荆、扬、兖、豫八州，徒众达数十万人。张角把这些徒众划分为三十六个教区（方），大的万余人，小的六、七千人，每个教区都设一个渠帅作为首领。

闹出这么大动静朝廷那边不知道吗？其实是知道的，而且很早就知道了。熹平六年(177年)，灵帝的老师、时任太尉的杨赐和他的属下著名党人刘陶，分别上书灵帝，报告了这个民间组织的动向，请求给予关注。刘陶更是指出，据他得到的情报，张角的党羽已经潜入京师，活动于民众和官宦之中，大有觊觎朝廷之意，应速加侦缉，并诏令天下，以重赏通辑捉拿张角。

不知什么原因，如此重要的上书竟然没有下文，后来杨赐因故离职，刘陶找个机会向灵帝寻问此事，灵帝居然莫名其妙地岔开话题，让他给自己编一本容易阅读的《春秋》。刘陶没有办法，只得到图书馆里埋头完成天子交付的新工作。

从各种迹象看，灵帝本人确实没把太平道当回事，甚至觉得有个民间组织把流民组织起来，教人向善做好事，还挺好。这种心理其实可以从灵帝意识形态变化的蛛丝马迹里寻找答案。灵帝这时已经开始崇信黄老之学，对老子的思想充满崇拜，灵帝可能认为，这个同样视老子为先师的教派，与他的思想还有些相吻合呢。

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