在大多数人眼里，在传统时代的绝大多数时间里，国家政权一般只延伸到县一级，乡村基本上处于一种自治的状态，自民国以来，许多学者都对此津津乐道。其实，这种说法至少在某些场合的运用中，多少有点含混不清的意味，国家只在县一级设立衙门，常驻国家正式官员，并不意味着国家对于县以下的社会政治就不闻不问，实际上政权的触角还是会伸到下面，县太爷也会下乡走走，而胥吏下乡则是一种正常的业务，由于这些胥吏人数众多，而且频繁地在乡间露面，从某种意义上说，对于农民而言，他们体现着官府在乡村的存在。另外，审理诉讼实际上也是对农村政事的一种干预，而且乡村也一直存在有管事的人员，甚至有政权机构，只不过这些机构和人员在绝大多数情况下不吃“皇粮”而已。

秦汉时期，县以下有乡亭，乡亭之下有里伍，一说乡比亭高一级，亭又比里高一级，“大率十里一亭，亭有亭长，十亭一乡，乡有三老（有秩）、啬夫、游檄，三老掌教化，啬夫职听讼、收赋税，游檄檄循、禁盗贼”（《汉书·百官公卿表》）。但更多的学者考证，乡与亭实际上是一个级别，只不过亭多设在道路要冲而已，里与伍则是最基层的组织。在现实生活中，这种严格的“十进制”根本是不可能存在的，自从井田制被废除以后，乡民基本上处于散居状态，适宜生存的丰腴之地则人口众多，不适宜居住的贫瘠之壤则走上几十里地也见不着一个人影，山区更是东三五家、西三五家，相隔甚远。而传统政治制度下的乡里组织又是以家户为基础来划分的，如果严格地按家户为基础的“十进制”来划分，那么有的地方可能是弹丸之地划出若干个乡，而有的地方则方圆几十里也划不出一个乡，这样大的区域即使圈成了一个乡，也很可能由于既无法管理又不属于同一个经济生活区而失去了基层组织的意义，行政村与自然村之间存在着几乎是难以协调的矛盾。所以，原来秦朝创制的时候可能是按“伍一里一亭一乡”的结构设想，但在现实中这种四级制实在不好操作，结果就变成了乡里两级制，而亭主要设在城区和乡间的道路要冲，近乎于后来的驿站，亭长管送往迎来，也兼管周围的治安。伍由于太小也变得若有若无，被里所覆盖了。所以，史籍上有时说乡有三老、啬夫等一干乡官，有时又说有的乡只有啬夫一人，看来乡有大有小。有时说乡官有俸禄（有秩），有的时候又没有，但是看起来似乎要低一级的亭长却始终吃着官粮，则说明乡里可以自治也可以自己供应乡官，而驿站性质的亭却非得官府养着不可，因此，亭长成了一种虽然不大，但可以聊以谋生的职业，现在有案可稽的若干大人物，未发迹时都做过亭长，如汉高祖刘邦、西汉的名臣朱博、东汉的开国元勋吴汉等，不过看起来亭长的收入显然有限，所以刘邦的父亲要埋怨他不如他哥哥会“治生”。在这种情况下，乡里政权逐渐开始虚拟化，而三老的职位与作用也逐渐被乡里士大夫的公议（所谓月旦评）所替代，他们不仅可以像三老一样抵制官府的“乱命”，执掌乡村教化，而且还可以臧否人物、荐举人才，也就是部分地拥有影响官吏选拔的权力。

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