在处理倒卖银元的投机倒把分子时，新政权遇到了一个全新的问题。

在这些投机者中，有一大批是那些交易量在10元以下的小贩子，对这些人基本上是抓后即放，但他们往往是上海缺少生活保障的底层市民。打击银元投机，基本上断绝了这批人在解放初期的生活来源。军管会干部想了一个临时的解决办法，将他们组织起来协助抓大贩子，并为其提供食物。问题是，这个群体之庞大，必须要有一个制度性的办法来管理和安置。

“上海游民数量的庞大是要比其他城市艰巨得多的课题。”解放初任上海民政局秘书、后在上海市委政治法律委员会下属里弄工作委员会任办公室主任的屠基远回忆说，“我们接管了30个区，1193个保，28552个甲，1033206户，5406644人口的户籍册。上海市是一个情况极为复杂的大城市，有产业职工100万人，有大中小学生，散居在里弄中。一个区的人口少则几万，多则40万。”

19世纪20世纪上半叶中国地方政府对基层的控制，向来依靠的是地方官员和绅士之间力量的巧妙平衡。保甲制度就是这种平衡下的产物。

“光是区一级的机构是管理不了的，保甲制度取消后，必须考虑，区以下用什么组织来代替保甲？政治如何通达基层？国家如何调控社会？”

与国民政府管理上海时面对的困难相似，上海这座城市的高度流动性，一直是对管理者的挑战。在1958年以前，上海实行的城市户籍制度的基本原则是“自由流动，重在管理”，因此，人口流转十分频繁。据屠基远统计，从1950年至1955年，有263万余人迁入上海，迁出人口231万余，净迁入人口约32万。加之50年代早期涌入上海的大量灾民、难民，上海城市的人口流动处在高峰时期，这对人民政府在基层社会划定各种政治空间的范围和人们的阶级成分带来了相当的难度。

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