1938年春，毛泽东又在筹划八路军新的战略行动方向。此时华北的大部分城镇和交通线已落入日军之手，但敌人由于战线拉长，兵力更分散，敌后空隙加大，河北、山东部分平原地区，共产党员拿起三支破盒子枪就能占领一个县。据此，毛泽东看到了游击战向平原发展的机会。

1938年初，毛泽东指示晋察冀军委，要设法在平汉路和津浦路之间的河北、山东平原地区开展游击战争，建立根据地，扩大民族解放的战场。

1938年4月21日，毛泽东、张闻天、刘少奇致电一二九师的刘伯承、邓小平、徐向前等指示：“根据抗战以来的经验，在目前全国坚持抗战与正面深入群众工作两个条件之下，在河北、山东平原地区，广泛地发展抗日游击战争，坚持平原地区的游击战，也是可能的。党与八路军部队在河北、山东平原地区应坚决采取尽量广泛发展游击战争的方针。”这从战略全局的高度对发展平原游击战争给予了突出的强调。

随后，毛泽东致电新四军的主要负责人项英，要求他克服困难，在广阔的华中平原开展游击战争，创立游击根据地，扩大新四军的影响。

在毛泽东等多次催促下，5月中旬，新四军第一支队进入苏南；7月，第二支队进入苏皖边地区，开始进入创立游击根据地的新时期，在北起陇海铁路，南跨长江，西迄汉水，东至海滨的广大华中地区开展游击战争。

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